Penser la Fédération

Lectures • Jules Rostand • Publié le 29 janvier 2021 • Dossier : Fédérer

Pour mieux saisir, dans la pratique, le propre de la construction européenne, Olivier Beaud invitait, dans un ouvrage paru en 2007, à sortir le concept de Fédération de « l’orbite de l’État ». Pour comprendre le sens profond des tensions qui traversent actuellement l’Europe, de la sortie du Royaume-Uni au plan de relance de la Commission, il est plus que jamais nécessaire de suivre l’auteur, et d’accomplir la révolution qu’il propose à notre compréhension du droit politique européen.

Olivier Beaud, dans son ouvrage Théorie de la FédérationOlivier Beaud, Théorie de la Fédération, Paris : Presses universitaires de France, 2013, initialement paru en 2007.

entend proposer une définition juridique de la notion de Fédération. Avec cet ouvrage magistral, le juriste - nourri par ses longues recherches en Allemagne - guide la doctrine juridique française vers un espace situé au-delà de la théorie générale de l’ÉtatLa théorie générale de l’État est une doctrine de droit public qui s’interroge sur la nature même de l’État. Si l’on retrouve cette notion en toutes lettres dans l’œuvre majeure de Carré de Malberg (Contribution à la Théorie générale de l’État), cette notion parcourt les grands ouvrages de la pensée juridique, des classiques comme Jean Bodin et Thomas Hobbes aux contemporains, comme Olivier Beaud lui-même : (Olivier Beaud, La puissance de l’Etat, Paris : Presses universitaires de France, 1994, 512).

. Cette percée intellectuelle entraîne dans son sillage un bouleversement des habitudes de pensée servant à interpréter la politique européenne : à la lueur de cet ouvrage, le lecteur comprend que les instruments théoriques habituellement utilisés en droit public ne permettent pas d’appréhender les spécificités de l’Union européenne.

Le choix de proposer une lecture de cet ouvrage une dizaine d’années après sa première publication fait écho à l’actualité toujours brûlante de la théorie développée par Olivier Beaud. Lorsque la première édition du livre fut publiée en 2007, une crise économique mondiale approchait qui allait être un défi pour l’Europe, jusqu’à menacer même la survie du projet communautaire. Aujourd’hui, la crise sanitaire n’a été qu’une nouvelle illustration des difficultés pour penser l’Union européenne comme une entité politique à part entière, regroupée autour d’un projet commun et d’une façon cohérente d’aborder les grands problèmes contemporains. Les âpres négociations, sur l’ampleur du plan de relance européen, l’ont révélé. Ces difficultés qu’ont les Européens à comprendre l’Europe sont, au moins en partie, le fait d’un déficit théorique, lorsqu’il s’agit de conceptualiser un projet aussi unique et original. En ayant vocation à le combler, l’ouvrage d’Olivier Beaud, aujourd’hui, plus que jamais, répond à un véritable besoin.

La Théorie de la Fédération naît en effet d’une inquiétude doctrinale liée à cette inadaptation des outils traditionnels : comment comprendre les ressorts de la construction juridique, souvent qualifiée de sui generis, de l’Union européenne sans disposer des instruments théoriques pour le faire ? Réfractaire aux catégories du droit international public, le droit public européen est, en effet, difficile à définir en s’appuyant sur l’héritage « stato-centré »Toutes les expressions entre guillemets sont, sauf mention contraire, tirées de l’ouvrage d’Olivier Beaud.

issu de la théorie générale de l’État. C’est pourquoi Olivier Beaud entend construire un modèle autonome, un véritable étalon à l’aune duquel jauger le projet européen. Cette opération passe tout d’abord par une difficile - mais salutaire – « sortie de l’orbite de l’État », pour reprendre l’heureuse formule de l’auteur, et des catégories juridiques qu’il entraîne (première partie). S’ensuit alors la définition d’une conception tripartite du phénomène fédéral, où, dans ce système pensé comme un tout, que l’auteur nomme la « Fédération »Il s’agit bien ici de la « Fédération » au sens conceptuel, et non pas d’une instance historique particulière de ce dernier. Si des instances de la « Fédération » sont précisément étudiées, comme les États-Unis à la fin du XVIIIe siècle et la Suisse de Pellegrino Rossi de la première moitié du XIXe, c’est bien au profit de la définition théorique de celle-ci. En définitive, si la théorie de la Fédération peut offrir un idéal à la construction européenne, la portée de cet ouvrage dépasse la question de l’Union européenne. Pour un retour sur l’idée de Fédération, voir l’étude publiée-ici même par Nils Renard, qui remonte le cours de celle-ci de l’abbé Grégoire jusqu’au plan de relance européen.

, est englobé la force centripète du pôle institutionnel commun, « la fédération », et la force centrifuge des « États-membres » entrés en union (deuxième partie). Après cette définition tripartite du phénomène fédéral, l’auteur s’attache dans une troisième partie à suivre les métamorphoses que la participation à la Fédération fait subir à l’« État-monade », l’État autonome tel qu’on le conçoit à l’époque contemporaine. À la suite de cette analyse, Olivier Beaud donne tout le souffle à sa réflexion en dessinant les contours de la Fédération comme modèle spécifique d’institution politique (quatrième partie). Hissée sur son concept, la Fédération est désormais à penser, de préférence, comme une « république de républiques » (cinquième et dernière partie).

L’œuvre d’Olivier Beaud débute par une rupture avec les théories préexistantes en matière de fédéralisme. Au cours du XIXe siècle, la doctrine juridique avait entériné la distinction entre fédération et confédération, la première constituant, schématiquement, un corps politique unique, tandis que la seconde relève d’une alliance diplomatique très intégrée. Répandue en France par la thèse de Louis le Fur,Louis Le Fur, État fédéral et confédération d’États, Paris : Marchal et Billard, 1896, 1 vol.

cette doctrine définissant dos à dos ces deux termes reste largement prégnante à l’heure actuelle. En fait, cette distinction classique n’est que le reflet d’une réflexion encastrée dans les catégories de l’État. Pourtant, l’habitude qui consiste à penser l’Union européenne avec les catégories de l’État est particulièrement problématique d’un point de vue théorique. En effet, des sujets cardinaux du « droit politique »Le droit politique est un courant doctrinal qui entend penser juridiquement le monde situé au-delà de la stricte norme constitutionnelle. Pour une définition plus approfondie, voir notamment, dans la revue qui sert de pôle fédérateur à ce courant et dont Olivier Beaud est un des deux directeurs, (Eleonora Bottini, « Le droit politique et le dépassement de la sanction en droit constitutionnel », Jus Politicum, n° 24, 2020, p. 75‑91).

, qu’il s’agisse de la sécession ou de la nationalité, ne peuvent être correctement compris en considérant que la Fédération, et partant ce que pourrait être l’Union européenne, fonctionne comme un État (Beaud, Théorie de la Fédération, op. cit., p. 85‑86). La doctrine traditionnelle fait du droit à la sécession le critère de distinction entre la confédération et la fédération. Olivier Beaud montre justement que les États-Unis et la Suisse, au temps où elles furent décrites comme des confédérations, s’opposèrent à la sécession de certains de ses membres. En ce qui concerne la question de la citoyenneté, la démonstration la plus éloquente de la capacité de la pensée fédérale à saisir au plus près ce phénomène se trouve dans cet article : (Christoph Schönberger, « La citoyenneté européenne en tant que citoyenneté fédérale. Quelques leçons sur la citoyenneté à tirer du fédéralisme comparatif », Droit & Philosophie - Annuaire de l’institut Michel Villey, vol. 1, 2009, p. 255‑275).

. Cette doxa est également problématique d’un point de vue politique, laissant champ libre à une instrumentalisation de tout bord de la question de la souveraineté, tant par les tenants d’un retour à un périmètre national que par ceux d’un passage à l’échelle européenne. Gravitant immanquablement « dans l’orbite de l’État », ces diverses factions politiques ne réalisent pas que les principes européens ne sont pas, en dernier ressort, ceux de la raison d’État : dans la Fédération, la puissance publique est détenue par la fédération comme par les États-membres, les ordres juridiques fédéraux et fédérés sont égaux et les corps constitués, la fédération et les États-membres, sont nécessairement pluriels (Beaud, Théorie de la Fédération, op. cit., p. 423‑424). À ces principes, l’auteur adjoint, en note de bas de page, celui d’égalité des États membres de la Fédération. Concédant qu’il s’agit « d’une égalité probablement différente de l’égalité qui existe entre les États souverains de l’ordre international » (Beaud, Théorie de la Fédération, op. cit., p. 424, note 1), cet élément de la théorie de la Fédération mériterait d’être approfondie davantage : si l’égalité en droit apparaît de rigueur au sein de la Fédération, qu’en est-il des relations à l’extérieur de la Fédération ? Dans un article publié ici-même par Nathanaël Travier et moi-même, il avait été suggéré qu’en ce qui concerne les affaires extérieures de l’Union européenne, une différence de statut - pendant de la très grande hétérogénéité des États membres - pourrait être conciliable avec ce principe d’égalité à l’intérieur de la Fédération.

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C’est à la définition du concept autonome de la Fédération, contre l’opposition stérile entre « fédération » et « confédération », que s’attelle en ce sens Olivier Beaud, en s’appuyant sur des sources elles-mêmes très « européennes », comme la doctrine juridique de langue allemandeEn dehors des auteurs classiques, notamment (Carl Schmitt, Théorie de la constitution, Lilyane Deroche (trad.), 2013), les travaux de Christoph Schönberger sont particulièrement cités, notamment (Unionsbürger: Europas föderales Bürgerrecht in vergleichender Sicht, Tübingen : Mohr Siebeck, 2005).

, les études politiques de langue anglaiseNotamment (Murray Greensmith Forsyth, Unions of states: the theory and practice of confederation, New York : Leicester University Press : Holmes & Meier, 1981).

et la science économique de langue française (Bruno Théret, Protection sociale et fédéralisme : l’Europe dans le miroir de l’Amérique du Nord, Bruxelles : P.I.E.- P. Lang Presses de l’université de Montréal (PUM), 2002, 1 vol) en particulier.

. La construction doctrinale qu’il propose repose sur la définition d’une conception tripartite de la Fédération, entité en tant que telle, qui repose à part égales sur l’union des États, métamorphosés en « États-membres », et sur un organe politique et administratif commun, la « fédération ». Au sein de la Fédération, cette différenciation entre les États-membres et la fédération reflète l’ambivalence des visés politiques de ce système, à la fois particulariste, c’est-à-dire ayant vocation à conserver l’existence des États-membres, et unitaire, c’est-à-dire ayant vocation à constituer une unionFort de cette doctrine, il pourrait désormais être utile de revenir sur la maxime d’une « union sans cesse plus étroite » qui, en se gardant de reconnaître la visée particulariste des États-membres, semble méconnaître l’essence même du fédéralisme tel que défini ici.

. La compréhension de cette ambivalence de la Fédération permet de saisir la métamorphose de l’État au regard de son inclusion dans le système fédéral. Sortant de son splendide isolement, « l’État-monade » se transforme en État-membre, reconnaissant par-là l’existence de co-États dont l’évolution politique (la citoyenneté, par exemple) et juridique (l’exécution des décisions de justice, par exemple) ne lui est plus étrangère.

Puisant dans la longue tradition de la pensée fédérale remontant à Montesquieu (Montesquieu, De l’esprit des lois (1748), deuxième partie: livres IX à XIII, Jean-Marie Tremblay (éd.), 2005, liv. IX, chapitres I-III, p. 22 à 25). Le « modèle de belle république fédérative » cher à Montesquieu a été repris par (Denis Knoepfler, « «  Un modèle d’une belle république fédérative  » ? Montesquieu et le système politique des Lyciens, de la genèse de l’Esprit des lois aux découvertes épigraphiques les plus récentes en Asie Mineure méridionale », Journal des Savants, vol. 1, n° 1, Persée - Portail des revues scientifiques en SHS, 2013, p. 111‑154).

, l’auteur ne sacrifie pas, dans son ouvrage, à une approche purement juridique. En assignant à la sûreté extérieure et à la prospérité intérieure l’objectif principal de la Fédération, à rebours de la traditionnelle quête de liberté, cœur du contrat social, l’auteur rend justement compte de l’influence des relations de puissance sur la forme politique. Prenant appui dans ses exemples historiques sur les formes émergentes du fédéralisme, le juriste n’hésite pas à opposer les États-Unis et l’Allemagne, tirés par impérialisme vers la forme étatique, au Canada et à la Suisse, dont la dimension fédérative est largement conservée. Si cet ouvrage donne à la Fédération une théorie, ou plutôt une forme pure, celle-ci n’est pas pour autant un objet à l’abri des tourbillons historiques. L’auteur nous entraîne ainsi dans une discussion détaillée des cas-limites de la Fédération : la sécession, par exemple, à travers l’exemple de l’intervention armée de la Diète suisse, pourtant réputée si tranquille, contre la tentative de leave d’un des cantons, mais aussi à travers des décisions proprement contre-nature pour la Fédération, comme celle de supprimer unilatéralement, par une loi fédérale, un de ses ÉtatsCas de la loi de 1951 regroupant de différents Lands dans le Bade-Wurtemberg en Allemagne contemporaine (Beaud, Théorie de la Fédération, op. cit., p. 332‑333). Confirmation supplémentaire que l’Allemagne actuelle se rapproche davantage de la forme politique de l’État que de celle de la Fédération.

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Avec cette approche incarnée, Olivier Beaud va au bout de l’exercice qu’il s’est fixé : il parvient à dégager les lois qui gouvernent la Fédération. La plus fertile d’entre elles semble être celle de la tendance à l’homogénéité des formes politiques fédérales et fédérées. Étudiant les contradictions de la fédération de monarchies que constitue l’Allemagne prussienne, l’auteur, constatant la dépendance entre la forme de gouvernement des États-membres et celle de la fédération au sein de la Fédération, voit dans la « république de républiques » la forme préférée de cette dernière. À l’heure des attaques contre le droit communautaire, ces principes de la Fédération éclairent la nécessité de défendre des stricts critères démocratiques et républicains, si l’Union doit se faire un jour Fédération. À l’heure de l’exit consommé du Royaume-Uni, il apparaît essentiel de comprendre ce que signifie l’état de droit actuel en matière d’entrée et de sortie de la FédérationEn contrepoint historique, voir les développements particulièrement intéressants sur l’acquisition de la Louisiane par les États-Unis à l’initiative du président Jefferson, son morcèlement en deux régions et « l’indépendance totale des deux voies juridiques que sont l’acquisition d’un territoire et son admission dans la Fédération ». (ibid., p. 249‑250).

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De ce livre magistral, il est essentiel de tirer des maximes d’actions pour la politique contemporaine. Il apparaît tout d’abord plus qu’urgent de sortir, comme Olivier Beaud nous y invitait il y a dix ans déjà, la réflexion sur l’Union de « l’orbite de l’État », et de saisir le phénomène fédéral comme un mode à part entière d’organisation politique. L’enseignement le plus fructueux de cet ouvrage est bien, sans conteste, que la Fédération est une forme politique autome par rapport à l’ÉtatPour reprendre la formule proposée par Guy Carcassonne ( (« La fédération éclairée », Le Monde.fr, 28.02.2008)) et approuvée par Olivier Beaud (« La répartition des compétences dans une Fédération. Essai de reformulation du problème », Jus Politicum, vol. 16, 2016, p. 180).

, qu’il faut donc penser en d’autres termes que ceux de l’État.